一、问题的提出
（一）职务科技成果混合所有制
实践的背景
“科技成果转化”在英语中为 Technology Transfer，直译为技术转移。美国经验表明，知识产权及其实施运用的收益可以作为一种激励创新的产权杠杆，有效促进发明与技术转移活动的效率。具体而言，1979 年《拜杜法》（Bayh-Dole Act）成为美国专利法的一部分后， 赋予了美国大学依法取得其承担联邦政府财政资金资助科研项目研发过程中产生的发明创造的专利权利，显著提升了这些发明专利向公共与私人部门转化的绩效。以斯坦福大学为代表的诸多美国大学，通过在学校、技术转移办公室、发明人及其团队之间建立职务发明转化收益分配机制，同样取得了良好的科技成果转化绩效。
我国借鉴了上述以产权激励促进科技成果转化的成功经验，希冀通过法律与政策赋予纵向课题承担单位使用课题成果申请并取得法定类型知识产权的权利，激励其转化课题成果。全国人大常委会于 2007 年修订《中华人民共和国科学技术进步法》（简称《进步法》），在第 20条第 1 款规定授予财政性资金设立的科学技术基金项目或者科学技术计划项目的承担者依法取得完成项目的过程中形成的发明专利权等法定类型知识产权。
但是，我国的基本经济制度使得科技成果转化活动分为国有科技成果转化与非国有科技成果转化。我国国家设立的高等学校、科研院所的法律主体地位主要为国家设立、行政机关管理下的公益二类全额拨款事业单位（本文归纳为“国有科教事业单位”）。国家所有即全体人民所有，国有科教事业单位占有、使用的财产均依法界定为国有财产 。以专利权利为例，国有科教事业单位依据《中华人民共和国专利法》（简称《专利法》）第 6 条取得申请专利的权利与专利权的职务发明均依法界定为“国有科技成果类无形资产”。国有科教事业单位以技术转让、技术许可、技术成果作价投资、向职务发明人分配现金与股份行为均属于受《事业单位国有资产管理暂行办法》管制与调整的国有资产管理行为，即国有资产处置行为、使用行为、将处置与使用收入纳入本单位财政预算管理活动的行为。
因此，各级财政主管部门与事业单位之间围绕国有科技成果权属产生的国有资产管理关系，开始成为科技成果转化政策与立法的改革对象。遵循 1979 年以来“试点政策先行、立法保障跟进”的改革模式，国有科技成果的权属改革最初由财政部下发国有资产管理公文在北京中关村地区的教育部直属高校与工业和信息化部直属高校（简称“部属高校”）展开 ，通过全国人大常委会于 2015 年修订的《中华人民共和国促进科技成果转化法》（简称《转化法》） 第 18 条、第 19 条、第 43 条完成法律化：国有科教事业单位对其持有的科技成果可以自主决定转让、许可或者作价投资；允许职务科技成果完成人和参加人在不变更职务科技成果权属的前提下，可以根据与本单位的协议进行该项科技成果的转化并享有协议规定的权益；转化科技成果所获得的收入全部留归本单位。
但是，《转化法》第 19 条第 1 款规定从文意上存在一种解释路径：禁止职务科技成果完成人受让该成果的所有权，即完整的知识产权财产权。因此，为避免直接违反《转化法》第19 条的风险，西南交通大学于 2016 年 1 月印发《西南交通大学专利管理规定》（简称《西交专利规定》），开创了被称为“职务科技成果混合所有制”的改革实践。
（二）职务科技成果混合所有制
实践的内容
具体来说，西南交通大学是通过制定事业单位内部规章的形式与职务发明人共同申请登记成为专利权人、约定职务发明的专利权权属与收益分配份额的方式来实现“混合所有”，其制度核心由三个法律关系构成：第一是学校与发明人之间成立的职务发明权利归属关系，这是职务发明混合所有的财产支配权基础。《西交专利规定》第 4 条适用《专利法》第 6 条的规定，明确执行学校的任务或者主要利用学校物质技术条件完成的发明创造为职务发明创造；第 21 条专门强调，学校教职员工申请非职务发明专利，应向科研院申报经审批后予以证明；第 23 条亦明确未经学校同意擅自转让、转化职务发明的法律责任。
第二是学校与职务发明人及其团队之间基于单位规章成立的职务发明权属约定共有关系， 这是职务发明混合所有的债权基础。根据《西交专利规定》第 4 条，学校在取得职务发明权属的基础之上，应当通过合同约定或直接按照规章规定，将职务发明的专利权人或专利申请人变更为职务发明人或其团队，以此作为职务发明完成与转化的奖励。从劳动合同关系的视角来看，《西交专利规定》作为对《人事聘任协议》的补充，授予主体地位是教职工的职务发明人依据该规定请求学校给予奖励的权利。对于学生、实习人员、访问学者为职务发明人的情形，《西交专利规定》则通过他们参与科研项目时与学校签署的其他民事合同予以适用。
第三是学校与代表国家行使国有资产管理权、科技行政管理权的行政机关之间围绕职务发明产生的行政法律关系。《西交专利规定》第4 条直接将学校对职务发明人及其团队的奖励称之为“国有知识产权奖励”，并要求学校向职务发明人或其团队给付国有知识产权奖励时，按照 30%:70% 的比例共享专利权，保留了国家对职务发明权属的最终所有权；该规章赋予科研院负责专利管理工作的职权，权力范围涵盖职务发明权属的界定、申请、变更，而落实职务发明奖励在国家知识产权局产生的费用也从学校拨付的科技建设专款中支出，将职务发明混合所有制纳入了学校科技行政管理工作的一部分。《西交专利规定》在承认职务发明国有知识产权地位的基础上，明确了学校、科研院在贯彻落实职务发明混合所有制过程中的职能、权力、责任，为国有科技成果转化提供了法律保障。
职务科技成果混合所有制一经问世，被业界视为解决职务科技成果权属限制并促进其转化的有效措施。四川省人民政府高度肯定了西南交通大学的实践，省政府与成都市自 2015 年起就开始下发公文在其行政辖区内推广职务科技成果混合所有制实践经验。
2019 年，国家知识产权局经调研后将四川省职务科技成果混合所有制试点探索列为促进知识产权转化运用的知识产权强省建设试点经验与典型案例之一，在公文中提出“先确权，后转化”的方式，激发了职务发明人开展科技成果转化的动力，解决了因国有资产流失或低价出售的质疑对国有科技成果转化带来的“单位有权利转化、没有动力转化的问题”。
由此可见，部属高校和职务发明人共同持有职务发明专利权为核心内容的职务科技成果混合所有制实践已经得到国务院知识产权职能部门的肯定，在此基础之上研究并彻底解决职务科技成果权属限制问题，有助于进一步完善职务科技成果混合所有制实践。
（三）职务科技成果权属
限制问题
目前， 法学与高校科技工作者在研究中普遍肯定了职务科技成果混合所有制的实践效果，也充分关注了其实践中存在的违法性、利益冲突等风险与理论基础的缺陷，其中有关违法性的风险主要集中在职务科技成果权属—— 尤其是职务发明的专利权能否由部属高校与职务发明人共同持有的问题。从法律规范的文意解释来看，西南交通大学开创的职务科技成果混合所有制的实践方式——部属高校与职务发明人共同申请登记成为职务发明的专利权人， 存在两处违法风险：
第一处，2015 年《转化法》第 19 条规定了“不变更职务科技成果权属的前提下”，部属高校与职务发明人共同申请成为职务发明的专利权人，已经增加了职务科技成果权利归属的主体，涉嫌变更了权属。
第二处，2008 年《专利法》第 6 条没有明确规定用人单位和职务发明人可以通过合同约定职务发明的申请专利的权利与申请获批准后的专利权的归属，因此在职务科技成果为职务发明的情形中，国有科教事业单位与职务发明人签订合同约定职务发明权属的实践存在因违反《专利法》第 6 条的规定而属于无效合同的风险。
以上两个风险均源于职务科技成果的权利归属主体发生变化存在违反法律的限制性规定， 因此可以归纳为职务科技成果权属限制问题。笔者认为，文意分析是判断法律条款规范效力的起点，笔者将从《转化法》第 19 条与 2008年《专利法》第 6 条的文意解释入手，通过具体的规范分析发现其规范效力的指向对象，在此基础上判断当前我国发布的职务科技成果所有权改革试点政策与 2020 年修订后的《专利法》第 6 条是否能够解决这一问题。
二
职务科技成果权属限制问题分析
（一）职务科技成果权属
变更的限制
2015 年修订的《转化法》第 19 条第 1 款规定：“国家设立的研究开发机构、高等院校所取得的职务科技成果，完成人和参加人在不变更职务科技成果权属的前提下，可以根据与本单位的协议进行该项科技成果的转化，并享有协议规定的权益。该单位对上述科技成果转化活动应当予以支持。”
其中，对“完成人和参加人在不变更职务科技成果权属的前提下”这一段表述的文意解释，直接决定了高校与职务发明人共同成为职务发明的专利权人的合法性问题。
从字面意义上来看，“权属”一词在我国法律语境中意指“权利的归属”。例如，《民事案件案由规定》中的专利权权属纠纷，指双方当事人就专利权的归属所引发的纠纷。因此， “不变更职务科技成果的权属”可以从字面上直接理解为：不改变职务科技成果的权利归属。由于科技成果受知识产权保护，而专利权、计算机软件著作权等科技成果的精神性权利在发明创造、作品被完成时直接由发明人、作者取得，因此职务科技成果的权属应理解为知识产权财产权的归属。
从全国人大常委会法制工作委员会在公开出版物中对《转化法》第 19 条第 1 款的解读来看，科技成果完成人和参加人有权对国家设立的研究开发机构、高等院校所取得的职务科技成果进行转化有两个条件：一是不得变更职务科技成果权属，如果变更了职务科技成果的权属，则不属于本条约束范围；二是应以与本单位的协议为根据。
对于“不属于本条约束范围”，编著单位并未进一步详细解释。主流观点认为《转化法》第 19 条第 1 款规定禁止职务科技成果的权属发生改变，职务科技成果的持有单位不可向成果的完成人让与全部或部分成果的知识产权财产权。因此，高校与职务发明人共同登记成为国有科技成果专利权人存在违反《转化法》第 19条第 1 款的风险。
（二）职务发明权属
约定的效力
职务发明人与单位就职务发明的专利权归属作出的约定是否具有法律效力是《专利法》自 2000 年修订后产生的持续近 20 年的学术与实践争议。《专利法》第 6 条自该法于 1984 年出台至今一直是我国职务发明制度的核心基础条款，2000 年该条款被修订为 3 款规定，并为2008 年修订后的《专利法》所沿用，原文内容如下：
第 1 款，执行本单位的任务或者主要是利用本单位的物质技术条件所完成的发明创造为职务发明创造。职务发明创造申请专利的权利属于该单位；申请被批准后，该单位为专利权人。第 2 款，非职务发明创造，申请专利的权利属于发明人或者设计人；申请被批准后，该发明人或者设计人为专利权人。第 3 款，利用本单位的物质技术条件所完成的发明创造，单位与发明人或者设计人订有合同，对申请专利的权利和专利权的归属作出约定的，从其约定。从 2008 年《专利法》第 6 条的文意可知其3 款规定对应产生 3 个法律关系：（1）职务发明权属关系，即职务发明创造的申请专利的权利与申请被批准后的专利权在职务发明人与本单位间的归属关系，职务发明权属关系的产生基于发明人在发明活动中出现了“执行本单位的任务”或“主要是利用本单位的物质技术条件” 两个事实之一；（2）非职务发明权属关系，其内容为发明人对非职务发明创造享有申请专利的权利与申请被批准后的专利权；（3）职务发明权属合同关系，即职务发明人与本单位有权通过合法有效的合同约定“利用本单位的物质技术条件所完成的发明创造”的申请专利的权利与专利权的归属。
从文意来看，2008 年《专利法》第 6 条的三款规定均没有使用“禁止”“不得”等含有否定意义的名词或动词。从逻辑上看，“利用”一词包含了“主要利用”的程度，因此 2008 年《专利法》第 6 条第 3 款规定无争议的确保了职务发明人与本单位就“主要利用单位的物质技术条件”完成的发明创造的权属作出约定的法律效力，立法机关出版物、学界主流观点、司法实践对这一理解没有发生争议。
但是学界与实务界就 2008 年《专利法》第1 款规定应当如何解释存在矛盾，争点在于职务发明人和本单位之间在合同中对前者“执行本单位的任务”完成的发明创造的权属做出的约定是否具有法律效力，形成了否定说与肯定说两种意见。从人民法院在民事判决书中对《专利法》第 6 条的适用理由来看，“否定说”的结论为对执行本单位任务的职务发明，单位与发明人、设计人不得约定专利申请权和专利权的归属，双方当事人就此签订的专利使用协议不产生法律效力。
学界有观点指出，避免扰乱单位内部管理者秩序、防范国有资产流失是 2008 年《专利法》第 6 条第 3 款没有规定执行本单位的工作任务完成的发明创造也可以通过合同约定的原因。立法机关在《专利法》解读的出版物中并未表达上述观点，但确实在解释《专利法》第 6条第 3 款调整对象的段落没有提及“执行本单位的工作任务”。国家知识产权局在 2015 年公开征求意见的《专利法修改草案》第 6 条第 1 款规定中将职务发明创造的法律概念限定为执行本单位的任务所完成的发明创造，在第 3 款直接将利用本单位的物质技术条件所完成的发明创造的权利归属规定为除单位与发明人另有约定外，由发明人享有。
由此可见， 否定说的文意解释基础在于2000 年与 2008 年《专利法》第 6 条第 1 款与第3 款的差异，并通过立法机关的观点予以补充支持。
因此，基于上述否定说的影响，虽然我国1999 年《中华人民共和国合同法》第 326 条与2004 年《最高人民法院关于审理技术合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》（简称“技术合同解释”）第 2 条第 2 款规定允许取得职务技术成果权属的单位与成果完成人签署技术合同约定成果权属，还赋予职务技术成果完成人在同等条件下请求单位优先与其签署技术转让合同的权利，并在司法实践中得到最高人民法院的确认。但是，2020 年修订前的《专利法》第 6 条仍然对职务发明权属约定的法律效力带来了风险。出于对这一风险的担忧，四川省两会代表团为支持职务科技成果混合所有制改革呼吁全国人大常委会在全面创新改革八大区域内暂停适用并尽快修改《专利法》第 6 条，规定单位与发明人可以对职务发明创造专利确权、申请、收益等相关事项进行约定。
三
当前职务科技成果权属限制问题的
解决路径
目前， 职务科技成果所有权改革试点与2020 年修订后的《专利法》第 6 条所确立的单位职务发明处置权，成为解决职务科技成果权属限制问题的政策与立法路径。
（一）政策路径：
职务科技成果所有权改革试点
职务科技成果所有权改革自 2016 年起，由中共中央、国务院在一系列政策性公文中以各种形式被提出，这些公文中使用的“科技成果所有权”“职务科技成果产权”“国有知识产权所有权”等名词均指科技成果在我国民法中对应的知识产权。例如使用职务发明创造申请专利的权利和申请批准后获得的专利权。
2020 年 2 月 4 日，中央全面深化改革委员会第十二次会议审议通过了《赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点实施方案》（简称《实施方案》）），《实施方案》于同年 5 月9 日由科技部、财政部等 9 个国务院职能部门联合印发，并于 10 月 12 日开始在 40 家中央与省级地方政府管理的国有科教事业单位开展为期 3年的试点。《实施方案》部署了 8 件试点任务， 其中与职务发明权属限制问题直接相关的任务为“赋予科研人员职务科技成果所有权”，该政策从职务科技成果所有权的归属与保留制度、转化实施制度两方面明确了具体的实践路径。
1. 职务科技成果所有权的归属与保留制度
有关权利归属方面，《实施方案》明确职务科技成果所有权由试点单位享有，将专利权列举为成果类型之一，允许试点单位将本单位利用财政性资金形成或接受企业、其他社会组织委托形成的归单位所有的职务科技成果所有权赋予成果完成人（团队），试点单位与成果完成人（团队）成为共同所有权人。
有关权利保留方面，《实施方案》强调赋权的成果应具备权属清晰、应用前景明朗、承接对象明确、科研人员转化意愿强烈等条件；对可能影响国家安全、国防安全、公共安全、经济安全、社会稳定等事关国家利益和重大社会公共利益的成果暂不纳入赋权范围，要求通过建立“赋权成果的负面清单制度”来明确哪些职务科技成果的所有权由试点单位代表国家保留持有。
2. 职务科技成果的转化实施制度
职务科技成果转化实施制度以事业单位内部管理规章与技术合同为法律工具。首先，《实施方案》提出试点单位应建立健全职务科技成果赋权的管理制度、工作流程和决策机制，按照科研人员意愿采取转化前赋予职务科技成果所有权（先赋权后转化）或转化后奖励现金、股权（先转化后奖励）的不同激励方式，对同一科技成果转化不进行重复激励。这意味着职务科技成果所有权改革的具体内容应当在试点单位以事业单位公文的方式形成内部规章，经公示与备案程序无异议后，方可成为对每一名具有劳动关系的教职工产生法律约束力。
其次，《实施方案》对试点单位授予科技人员职务科技成果所有权提出了以技术合同与事业单位行政管理行为相结合的实施路径：“先赋权后转化的，科技成果完成人（团队）应在团队内部协商一致，书面约定内部收益分配比例等事项，指定代表向单位提出赋权申请，试点单位进行审批并在单位内公示，公示期不少于 15 日。试点单位与科技成果完成人（团队） 应签署书面协议，合理约定转化科技成果收益分配比例、转化决策机制、转化费用分担以及知识产权维持费用等，明确转化科技成果各方的权利和义务，并及时办理相应的权属变更等手续。”
由此可见，科研人员之间、科研人员与试点单位之间围绕职务科技成果转化方式选择、转化收益分配、转化过程中新成果的权利归属等民事关系由书面形式的技术合同约定予以确定，但技术合同需要经过试点单位法人机关通过集体决策、内部公示、民主评议等行政管理行为予以确认后，方可以单位的名义产生法律效力。
（二）立法路径：
单位职务发明处置权
1. 职务发明处置权的规范内容
2020 年 10 月 17 日，第十三届全国人大常委会对我国《专利法》进行了颁布以来第 4 次修订，从 3 方面对职务发明关系作出了调整，其中首要的也是最重要的是在第 6 条第 1 款规定增加的第 3 句：“该单位可以依法处置其职务发明创造申请专利的权利和专利权，促进相关发明创造的实施和运用。”
对 2020 年《专利法》第 6 条第 1 款进行文意解释可知，其规范对象为单位职务发明处置权，即取得职务发明专利权利的单位可以依据法律规定的方式，或者以不违反法律强制性规定的民事行为，以自己与其他民事主体协商一致的意思表示，对职务发明专利权利进行处置的权利。根据国家知识产权局的解释，明确单位对职务发明享有处置权的目的为“促进相关发明创造的实施和运用”。
2. 职务发明处置权的行使
从职务发明处置权的行使方式来看，单位与职务发明人主要通过劳动合同、技术合同约定后者“执行本单位的任务”完成的职务发明创造的专利权利归属。
首先，职务发明是职务技术成果的客体之一，因此单位享有的职务发明处置权的权利内容亦可根据《民法典》第 847 条的规定解释为对职务技术成果享有的使用权与转让权，单位可以通过与其他民事主体订立技术合同约定转让职务发明的申请专利的权利、专利权，或授予其他民事主体专利许可实施权；但是职务发明人在同等条件下与单位订立技术合同的优先权。
其次，最高人民法院在修订后的《技术合同解释》第 2 条第 2 款中承认单位与职务技术成果完成人作出的合法有效的约定，并未限制约定的合同类型：“法人或者非法人组织与其职工就职工在职期间或者离职以后所完成的技术成果的权益有约定的，人民法院应当依约定确认。”并且，2012 年修订的《中华人民共和国劳动合同法》第 17 条没有禁止劳动合同约定劳动成果的归属，国家知识产权局在《2019 年度国家知识产权示范企业和优势企业年度考核信息表》中还专门调研被考核企业在劳动合同中是否有界定职务发明条款。因此，劳动合同以及通过劳动合同适用于劳动者的单位规章（例如职务发明管理规则）均可成为单位行使职务发明处置权的有效形式。
四
职务科技成果权属限制问题的
解决思路分析
前文所述的职务科技成果所有权改革试点与修订《专利法》予以明确的职务发明处置权，在同一年从政策与法律两个路径分别对《转化法》第 19 条与《专利法》第 6 条造成的职务科技成果权属限制问题提出了解决方案。中共中央与国务院以公文形式公布并要求各级党组织与人民政府在工作中予以贯彻的宏观与微观政策，是党和政府在不断发展变化的时空中及时抓住主次要矛盾、制定相互协同的改革举措、全面有序解决矛盾的灵活触手。而全国人大与全国人大常委会的立法活动为国家重大决策、重大战略顺利实施提供着法律制度保障。因此，在推动职务科技成果混合所有制实践的背景下，应通过及时的法律修订与公文制定活动， 以政策与法律间的相互协同为思路分析、解决职务科技成果权属限制问题。
基于这一思路，通过修订《转化法》第 19条第 1 款规定，可以解决职务科技成果所有权改革试点政策与该规定文意不协同的问题；通过细化职务科技成果所有权改革试点政策中的权属保留制度与工作协调机制，可以确保中央与地方试点单位协同一致实施职务科技成果所有权的处置与保留行为。
（一）《转化法》第 19 条的
修订思路
《专利法》第 6 条第 1 款明确单位职务发明处置权的规定，从文意解释上释明了职务发明权属限制的问题。法律的效力高于行政法规、部门规章、规范性文件、国务院及其职能部门下发的政策性与管理性公文。但是，当《专利法》第 6 条第 1 款与《转化法》第 19 条均以国有科教事业单位取得的职务发明权属关系为调整对象时，由于《专利法》第 6 条第 1 款规定调整的主体是任何法人、非法人组织与职务发明人，而《转化法》第 19 条专门调整国有科教事业单位与职务发明人围绕界定为国有无形资产的职务发明产生的以转化该成果为目的的国有资产处置、使用关系，根据特别法优于普通法的原则应优先适用《转化法》第 19 条。因此，只有在《转化法》第 19 条之文意不否定职务科技成果权属变更的前提下，以规范性文件与政策性、管理性公文为主要行政法律依据的职务科技成果所有权改革试点政策才能免除违法风险。
具体而言，《转化法》第 19 条第 1 款规定可以修订为：“国家设立的研究开发机构、高等院校所取得的职务科技成果，完成人和参加人在不违反法律、行政法规与部门规章规定的前提下，可以根据与本单位的协议进行该项科技成果的转化，并享有协议规定的权益。该单位对上述科技成果转化活动应当予以支持。”
将职务科技成果完成人和参加人与本单位协议进行该项科技成果的转化的前提条件从 “不变更职务科技成果权属”修改为“不违反法律、行政法规与部门规章规定”，既可以从文意 解释上排除对职务科技成果权属的限制性解读， 也可以为国有科教事业单位提供法律依据来保留涉及国家安全、国防安全、公共安全、经济安全、社会稳定等事关国家利益和重大社会公共利益的成果权属，为中共中央、国务院在今 后的科技战略与知识产权战略中为国有科技成 果权属做出新的部署提供法律保障。
（二）职务科技成果权属保留制度的
完善思路
《进步法》第 20 条规定将“涉及国家安全、国家利益和重大社会公共利益的”国有科技成果排除出授权项目承担者取得权属的范围。但是，如何判断哪些类型的科技成果属于这一范围，在我国法律渊源范围内至今并无明确的规定、解释或指引，这一问题也导致在项目承担者怠于转化其取得的项目成果时政府行使介入权缺乏明确的法律依据。
资金来源对职务科技成果的管理具有重要影响。国有科教事业单位承担的横向课题多为解决行政事业单位日常办公需求、企业经营与技术开发需求，国家技术转移政策倡导将合同约定作为横向课题经费与课题成果的管理依据。因此，国有科教事业单位承担横向课题完成的科技成果可以在成果被完成之前，由事业单位法人机关自主决定是否通过合同约定让与职务科技成果的完成人及其团队，不涉及国有资产的处置。而资金来源为中央政府财政性预算的各类纵向课题因《进步法》第 20 条的要求需要由国有科教事业单位以国有资产占有、管理单位的身份保留完整的项目成果权属的可能性较高。
根据 2014 年国务院有关中央财政科技计划的改革方案，国家科技计划（专项、基金等）管理部际联席会议享有职权来厘定《进步法》第 20 条要求保留权属的科技成果类型与范围。评估的内容包括目标完成情况与效果影响，其中与职务科技成果权属保留问题之考虑直接相关的内容有成果产出、知识产权情况、对促进科技成果转移转化的作用、对国家安全的作用等。
因此，在国家科技计划（专项、基金等） 管理部际联席会议的框架内，可探索由科技部、财政部牵头组织工业和信息化部、公安部、国家安全部、国家卫生健康委员会、国家互联网信息办公室等涉及国家安全与多层面、多维度社会公共利益的国务院职能部门，先在中央财政科技计划（专项、基金等）的范围内，以规范性文件的形式明确规定职务科技成果所有权改革试点中应当由国有科教事业单位保留权属的科技成果类型，或至少对权属保留建立工作机制与指引性判断标准。
（三）职务科技成果所有权改革试点工作
协调机制的细化思路
1. 细化工作协调机制的必要意义
从政策的调整对象来看，职务科技成果所有权改革涉及以国有科技成果为客体产生的科技行政管理关系、国有资产管理关系、知识产权法律关系。科技行政管理关系的行政法属性、国有资产管理关系的行政法与经济法属性，使得国有科教事业单位既不可能以纯粹的民事主体的身份成为知识产权法律关系的主体，也不可能以纯粹的法人机关自主意志处置职务科技成果的国家所有权。
与科技成果转化工作相关的舆情反映出， 2015 年修订后的《转化法》第 19 条与 2019 年财政部修订后的《事业单位国有资产管理暂行办法》在落实中均未能完全排除国有科教事业单位的领导、各层级管理人员、科研人员在科技成果转化工作实践中对职务科技成果所有权变更后发生的价值变化是否属于国有资产流失的疑虑，从而导致了国有科教事业单位在享有国有科技成果处置权、使用权的情形下仍然以保守谨慎的态度处置成果权属的现实。由此可知，在没有广义上的我国有效法律渊源对职务科技成果所有权处置行为产生的行政管理关系与行政法律责任的内容予以明确的情况下难以期待行政主体展现出积极作为的态度。
依法行政是各级行政事业单位所必须遵循的治理原则，部属高校、省属科研院所等国有科教事业单位也不例外。国务院职能部门下发的管理性公文、制定的规范性文件，对国有科教事业单位与职务科技成果完成人协议变更成果所有权归属时所涉及的科技行政管理关系、国有资产管理关系进行充分的预见和必要的解释，可以使国有科教事业单位与职务科技成果完成人相对单纯的以科技创新的激励需求、技术转移的实现需求、市场竞争的现实需求等客观规律为自主意志的出发点就职务科技成果转化达成妥善的协议。而在行政管理关系中，上级管理主体与下级被管理主体建立畅通的工作协调机制，是下级行政主体请求上级行政主体就实施某项行政行为的合法性、必要性、适当性做出指示的必要保障。
2. 工作协调机制的细化思路
目前，科技部、财政部等 9 部门有关职务科技成果所有权改革试点的《实施方案》在“组织实施”部分对国务院相关职能部门、地方政府及其职能部门、试点单位的上级管理部门提出“加强组织领导”的任务，构建了“中央协调部署-地方协调推动-试点单位落实”为内容的三级工作机制。
在中央协调部署层面，科技部会同其余 8 个发文单位在中央人民政府层级组成的试点工作协调机制的职能为：“及时研究重大政策问题，编制赋权协议范本，加强风险防控，指导推进试点工作，确保试点宏观可控。”在地方协调推动层面，相关地方政府组成的协调机制的职能内容为：“推动试点任务落实，做好成效总结评估和经验推广工作。”试点单位层面，应按照实施方案的原则和要求，编制试点工作方案。由此可见，中央协调部属层面的工作协调机制直接关系到试点单位处置职务科技成果所有权的过程中所面临的无法提前清晰预见的问题能否得到及时且强而有力的指导与解释。
从《赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点单位名单》可知 40 家试点单位分别由部属事业单位与省属事业单位组成。在科技行政管理关系、国有资产管理关系的常态行政管理秩序中，省属事业单位首先接受省级政府科技厅、财政厅的管理；部属事业单位直接接受上级管理单位的管理，与上级管理单位内设职能司局保持着密切的业务指导与联络关系。
从工作协调关系的构成来看，工业和信息化部、农业农村部等部属事业单位的上级管理单位，与财政部、科技部均为国务院职能部门且同在试点政策的中央协调工作机制之中，能够成为其管理下的试点单位与国务院科技、财政职能部门直接对接的桥梁。上级管理单位的职能司局既为中央协调工作机制日常办公业务提供支撑，也为试点部属事业单位提供业务指导，能够在有关职务科技成果所有权改革试点中根据试点单位所面临的具体问题进行更有效率的反映沟通、解释说明等协调工作。
而省属事业单位在试点中则缺乏直接参与中央协调工作机制的渠道。省级地方人民政府制定的地方政府规章以及其职能部门制定的规范性文件与管理性公文，以细化落实国务院及其职能部门制定发布的行政规范与公文为原则， 省级人民政府职能部门并不享有独立解释国务院职能部门制定的部门规章与规范性文件的权利。这使得省属事业单位在获取科技部、财政部等国务院职能部门的信息与指导方面较部属事业单位需要付出更多的成本，不利于提升其落实职务科技成果所有权改革政策的工作效率。
因此，本着支持省属事业单位以积极作为的姿态参与改革试点的目的，应在中央协调工作机制的框架内，研究建立由国务院职能部门、各类试点单位直接参与的专门工作协调机制， 细化工作流程与参与主体的职权与责任，保障省属事业单位在职务科技成果所有权改革过程中能够及时请求国务院职能部门就现有政策法规对于具体的、特殊的成果转化案例是否适用、如何适用作出解释说明。
五
结语
2021 年是《转化法》修订后第六年，以《转化法》第 19 条为依据和保障的职务科技成果权属激励措施，在各类科教事业单位的实践效果褒贬不一。西南交通大学开创的职务科技成果混合所有制在实践中面临的“职务发明创造权属约定问题”与“职务科技成果权属限制问题”两大争议，充分反映出在国有科技成果权属关系具有复杂性、国有科教事业单位具有特殊性的背景下，法律条款解释的模糊性会直接为职务科技成果转化活动制造法律障碍，抑制科技人员的转化积极性，最终影响《转化法》第 19 条实现其破除体制机制藩篱的立法目的。
2020 年《专利法》第 6 条第 1 款明确职务发明创造的申请专利的权利与专利权的处置权由单位享有，并将这一权利的行使目的在同款同句规定内与“促进相关发明创造的实施和运用” 相关联，通过清晰而精确的文意解释釜底抽薪地消解了“职务发明权属约定问题”的根源， 产生了非常积极的立法效果。
因此，笔者认为，法律条款的精准细化，可以避免文意解释产生冲突性结论，对于“职务科技成果权属限制问题”的解决与职务科技成果所有权改革试点的推进均会产生积极而直接的效果。应以此为思路修订《转化法》第 19 条，将这一规定的文意解释结论从“不得变更权属”调整为按照“法律、行政法规与部门规章规定”来决定是否变更权属，并在此基础上通过行政立法建立职务科技成果权属保留制度；通过政策文本的细化来完善职务科技成果所有权改革试点工作协调机制，使职务科技成果权属限制问题从顶层法律建筑到基层试点单位得到全面的解决。
