【摘 要】
我国政府数据的开放实践已有数年，但整体效果却差强人意，厘清政府数据的法律属性与权属、在精细化区分的基础上确定“服务”与“经营”相容的开放模式，是当下政府数据开放研究的重要任务。数据的价值性、可控性与独立性使其成为一项新财产类型。从国有财产理论来看，政府数据是由地方政府拥有的一项重要财产，其因使用目的、方式和范围不同而对应不同的法律属性、适用不同的制度规则：供内部公务使用时属于“公用物”、公共开放时属于“公共用物”、商业化经营时属于“国有私产”，由于数据易复制的特性，这些不同使用状态可同时并存。为了避免政府角色混同和职能错位可能给公共利益带来侵害，需在制度上对公共开放与商业化运营进行严格界分。
【关键词】
数据财产权；政府数据开放；国有财产理论；政府数据权属；政府数据商业化运营
引言
得益于信息技术的快速发展，现实空间与虚拟空间的融合日益加剧，存储于硬件设备中的海量数据逐渐成为人类社会重要的生产要素，且在商业力量的推动下，这一生产要素最先在网络商业活动中释放出能量。而作为实现国家统治和社会管理的机关，政府天然地具有收集和管理各类数据的职能，这一职能在现代信息技术和社会治理理念的推动下，又得到前所未有的强化，使得政府成为无可比拟的数据“巨头”。于是，伴随国际上政府开放运动的持续推进以及人们对数据价值的逐渐认识，政府数据开放也成为各国政府在大数据时代背景下的新课题。
法学界此前对大数据的研究基本集中在商业大数据上，多采用私法的权利视角，这主要是由于以商品经济为基础的市民社会强调私有产权和个人权益，因此，法律规范作为对现实社会关系的映射，自然需要对这一新兴客体在应用时的行为规则和利益归属及时作出回应。与之相对，在政府数据开放方面，法学界多从公法视角切入，重在关注数据开放的政策框架设计、立法保障、程序完善、标准界定等。[1]不过，近两年学界也开始逐渐关注到政府数据在民法上的权属界定问题，[2]这一研究转向具有非常重要的理论意义和现实意义。我国各地的政府数据开放探索已有数年，但整体效果却差强人意，究其原因，地方政府“不敢、不会、不愿”的表象背后存在着政府数据权属不明、开放制度规则不清、考核激励机制不足等深层次问题，因此，厘清政府数据的特性和权属、在精细化区分的基础上确定“服务”与“经营” 相容的开放制度，正是当下研究政府数据开放问题的重要任务。
一、数据财产权论证
“权属”即权利归属。民事权利体系中有人身权与财产权两大权利类型，人身权依附于人身存在，与人身直接相关、不可分离，故不存在权利归属的界定，所谓权属仅针对“以财产为标的,以经济利益为内容”的财产权[3]，换言之，仅有财产权才有“权属”一说。数据作为一种新型人造“物”，如欲讨论其权属界定，首先应确定数据是否可以成为财产权的客体。现有研究大多将这一点作为无需证明的默认前提而直接进入到对数据权属的讨论中[4]，这显然不足以支撑最终结论的形成。在这方面，政府数据与商业数据性质类似，对商业数据的分析或可为政府数据提供有益参考，二者共享一定的理论基础。
（一） 数据可成为法律关系的客体
民法学理论认为，法律在调整社会关系的过程中形成法律关系，法律关系由主体、客体和内容三大要素构成，其中，客体是法律关系产生和存在的前提，是法律关系主体之间权利义务指向的对象。法理学者张文显曾指出，判断某一事物可否成为特定法律关系的客体须满足三个基本特征：第一，它是对主体的“有用之物”，因围绕它可能发生利益冲突，故需要作出利益界定、明确其归属；第二，它是人类能控制或部分控制的“为我之物”，只有能控制才适宜由法律调整，成为权利义务作用的对象；第三，在认识上，它是可以与主体分离、独立于主体的“自在之物”。[5]换言之，决定数据可否成为财产权法律关系的客体、权利义务对象的关键，在于考察其是否为“有用之物”、“为我之物”和“自在之物”，这涉及到对数据特性的分析。
数据的“价值性”使其成为“有用之物”。数据的价值性主要体现在对数据“相关性” 进行挖掘可以提炼出对人类有意义的信息。随着数据技术在社会生活和生产中的广泛应用， 数据早已从先前的工具性、附属性地位提升至直接参与生产过程、蕴含大量待开发能量的资源性地位，被称为“未来石油”。正是由于认识到数据的巨大潜力，美、澳、英、法等西方发达国家纷纷出台政策以支持数据产业的发展，[6]政府数据开放运动也是此逻辑下的产物。数据的价值性还体现为具有稀缺性，“万物皆可数据化”的畅想可能会让人们产生数据像空气和阳光一样充裕的错觉，但现实中，数据与其他资源一样并非任何人或组织都可以随意获得或使用的，网络上每时每刻生成的大量数据都是基于特定场景、特定目的、特定授权而收集的，这些数据主要集中在政府部门或少数网络巨头手中。正缘于此，鼓励数据充分开放和自由流动才具有非常重要的现实意义。
数据的可控性使其成为“为我之物”。数据持有者可借由技术和硬件对数据实施控制， 如通过定位存储位置、获得接口权限以及调用相应代码指令等将数据特定化。美国学者劳伦斯·莱斯格( Lawrence Lessig)认为网络空间架构完全依赖代码发挥作用，控制了代码就控制了数据，代码构筑、形塑了整个网络空间，因此，代码是网络空间中的法律。[7]这一洞见深刻揭示了数据与技术的关系，也充分说明主体对数据的掌控到了无以复加的程度。数据不但非一些学者所谓的不可控、不能确定化，相反，在技术的加持下，数据可严格在事先设定好的框架和边界内活动，没有相应的技术能力，任何人都无法改变数据的存在状态。从这个意义上来看，人类对数据的控制与对传统有体物并无二致，相较之下，数据与知识成果等无体物的差别却很大。
数据的独立性使其成为“自在之物”。数据与技术的关系如此密切，以至于有学者认为“数据天然受代码控制，不服从任何脱离代码的人为干预，即使法律宣布数据的归属权，权利人也无法脱离代码将之置于可能的控制之下”，因此，数据不具有独立的经济价值。[8]简言之，数据因严重与技术绑定而丧失独立性。数据对技术的依赖毋庸置疑，但算法和代码只是利用数据的工具，任何资源（原材料）都需要借助特定工具才能发挥出潜在价值，但并不因此失去独立经济价值。数据的独立性还强调其独立于人类主体而存在。在由数据、信息、知识和智慧组成的DIKW（Data-Information-Knowledge-Wisdom）体系中，数据位于金字塔的最底层，产生于最原始的观察和量度行为，是信息、知识和智慧的原材料，[9]通过对数据提炼，人类可以获得有用信息，但信息与人的意识、观念、认识相关，无法与主体分离，而数据不因人的意识改变或转移，具有客观独立性。
综上，数据作为人类认识活动的产物和工具，天然具有生产价值性、技术可控性和客观独立性等特征，符合法律上评价的“有用之物”、“为我之物”和“自在之物”的特征，而得以成为法律关系的客体，受到特定权利义务关系的调整。
（二）数据财产权[10]是一种新型的无形财产权
客体是权利所保护利益的具化，是权利的生活事实基础，“这不仅因为客体是利益的源泉从而产生创设权利的必要，更因为客体是利益的载体从而决定了权利的内容。”[11]数据所体现出来的经济利益恰可以使其接受财产权的调整而成立一种新型的“数据财产权”。在民法体系中，财产权包括物权、债权、股权、知识产权以及其他具有财产性内容的权利，其中， 债权和股权具有相对性，权属由特定的法律关系创设，物权和知识产权则具有排他性，权属或通过对有体物占有控制、或基于法律强制规定而实现。数据财产权以技术控制为前提，显然是一种比较绝对的权利，那么其权利性质具体如何，在财产权体系中应怎样定位？
一种观点认为数据财产权属于所有权范畴，“尽管我国《物权法》中的‘物’仅指有体物，包括动产和不动产。但我国法律不排除权利可以作为物权的客体，例如知识产权中的财产权利等。也就是说作为最重要和基本的物权——所有权，可以财产权利作为客体。因此， 如果承认在数据之上具有财产权利，便有了讨论数据所有权的法律基础。”[12]本文理解该观点所称的“我国法律不排除权利可以作为物权的客体”来源于《物权法》第 2 条第 1 款“本法所称物，包括不动产和动产。法律规定权利作为物权客体的，依照其规定。”但该条第 2 款同样规定了“本法所称物权，是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。”我国的物权法理论和立法实践基本承袭自德国民法，这一点乃学界共识，由于历史原因[13]，《德国民法典》将“物”限定为有体物（第 90 条），也仅谈及有体物的所有权（第 903 条），从而使得所有权以外的权利严格与“物”相区分。换言之，德国民法上的所有权仅针对有体物，而不存在“权利的所有权”这样的说法。因此， 我国物权法中可“作为物权客体”的权利也应仅适用于用益物权和担保物权，如农村土地承包经营权、建设用地使用权等可成为用益物权的客体，而债权和知识产权则可成为担保物权的客体。该观点泛泛认为一般权利均可作为物权客体，同时，还将物权与所有权等同，认为可成为物权客体自然就可成为所有权客体，存在以偏概全的逻辑错误。
其次，由于数据的无形性，其天然地易与知识产权发生勾连，但显然现有的数据库制度和邻接权制度均不足以覆盖和适用于大数据。前者仅保护具有独创性的编排而不保护数据本身，后者旨在保护传播者利益，需依附于版权制度，也不适用于数据。于是又有观点认为， 既然作品、专利、商标等知识产权客体是反映客观事物的认知信息，那么知识产权就是对信息财产的保护，“信息是知识产权的客体”，而数据的本质也是信息，因此，数据可以成为知识产权的新财产形态。[14]这一论证的前提是数据与知识产权本质均为信息，但事实上，数据不能划归知识产权制度的最大原因恰在于其非信息本质。逐一考察各项具体知识产权权利类型会发现，它们都需要客体充分公开才能换取法律保护。换言之，只有处于公开传播状态， 这些知识成果才能实现既有价值而进入法律保护门槛内，这正是其信息属性使然——信息只有被广泛传播、认识才有意义；而信息一旦公开，权利人就对其失去控制，唯有借助法律人为拟制出排他权，才能实现相对有效的控制。可见，法律干预对于知识产权客体价值的实现有着非常重要的作用。但这一特性对数据并不适用，数据只能被机器识别，公开并非实现其价值的必要条件。另外，数据持有人对数据的控制程度要远远大于知识产权人对知识成果的控制，这使得数据财产权某种程度上具有了“准物权”属性。因此，数据财产权并未出现像知识产权人对知识成果那样的占有和使用相分离的情形，故不属于知识产权范畴。
综上，数据财产权有别于物权和知识产权，是一种新型的无形财产权。在人类社会漫长的财产演变史中，财产形态从以有体物为主发展至今天种类多样的无体物，反映了人们的财产观念从追求财产的占有性、持久性、稳定性，逐渐向注重财产的价值增值能力和创新性、发展性、实用性转变。[15]财产权已不仅仅体现为对“物”的控制，而更看重对“物”有效利用所带来的收益，以及利用该收益创造更多利润的潜力，这是商品社会充分发展的结果。随着商品化的进一步深化，无体物的种类还将不断丰富，无形财产权的体系也将不断扩张，数据财产权正是这一体系中的新成员。
（三）数据财产权应由合法的数据持有者享有
对数据权属的讨论即为对数据财产权主体的讨论。财产权的本质在于获得经济利益，数据上的经济利益来源于对数据的持续使用和处分，因此，数据权属的实质并不强调对数据本身的归属界定，而是对因排他性使用和处分数据获得经济利益的行为赋权。但人类社会产生的大量数据，除了收集于大自然、工业生产领域等特定情形之外，大部分都涉及到具体社会个体的生活和行为，从而关系到特定的人格利益，这使得数据权属分配成为一个复杂的法律问题。那么，数据经济利益与用户人格利益的关系是否会影响到数据财产权的权属分配呢？
一般而言，同一客体可能同时承载有多种不同性质的利益，从而对应不同的权利。以一本书为例，首先，其具有经济利益，属于物权人的财产；其次，若擅自复制并传播，还可能涉及版权利益；再次，若其包含有特定主体的隐私内容，还可能涉及其人格利益；最后，若其记载有关键的情报信息或技术方案，还可能涉及公共利益。
在诸多利益中，物权人的经济利益因具有主动性、可以积极行使而得以优先体现，而人格利益一般情况下较为消极，只有在受到侵害时才可以主张或发挥作用。人格利益由主体人格派生，其存在基础为主体的人格而非外在物，一切与主体相关的物只在一定程度上体现出人格利益，如订婚戒指、书信、照片等，“人格权的特殊之处即在于其仅针对主体的人身如姓名、身体等个人要素，而不存在主体本身之外的其他客体。”[16]但当经济利益与人格利益发生冲突时，人格利益具有优先性，如在广受关注的钱钟书书信拍卖案中，拍卖委托人的物权就受到了限制。[17]
就数据而言，其既承载有数据持有者的财产利益，又可能附着有相关用户的人格利益， 乃至社会公众的公共利益[18]，且多种利益可以并存、互不排斥。与有体物类似，数据的经济利益最为凸显，合法的数据持有者可基于对数据的控制实现占有、使用、收益、处分等类所有权权能；而这些涉及到具体个人的数据也如同书信、日记本等有体物，是独立于主体的外在物，而非反映主体精神与意志、与主体不可分离的内在物，即用户“数据人格权”的客体并非数据，而是数据之上的人格利益，[19]因此，学界关于用户可基于个人数据所承载之人格利益而享有对数据的控制权乃至“所有权”的主张有失偏颇，正如模特不能基于肖像权而主张对绘画作品的所有权或版权一般。同样，当数据持有者对所控制数据进行利用或交易时， 由于受限于用户人格利益，其需要遵循一系列严格的行为规则，如对数据脱敏、建立数据集合等，以尽量防止侵害用户利益或有侵害之可能。在这一点上，商业领域的数据持有人与公共领域的政府数据持有人并无不同——公众对公共部门控制的涉及人格利益的政府数据不 能主张“所有权”，但公共部门在利用或公开政府数据时应注意对公众人格利益的保护。
综上，数据由专门的经营者投资、收集、管理，根据学界对知识产权等无形财产权的正当性论证理论，当智力成果需要投入大量资本和人力、物力才能完成时，产权制度的激励对象即从创造者转变为投资者，激励目的也从激励创造活动转变为激励其背后的资本投入。[20]商业资本是数据产业蓬勃发展的主要驱动力，作为回报，数据的经济利益也必然应由合法的数据运营者或数据持有者享有。激励投资理论反映了产业或行业对资本投入的回报诉求，这种强烈诉求恰是包括数据财产权在内的所有无形财产权获得法律承认的最本质的正当性所在。该理论和逻辑也同样适用于政府数据的权属界定。
二、政府数据的法律属性与权属界定
“政府数据”是指政府部门以及法律、法规授权具有公共管理或服务职能的事业单位和社会组织在履行公共职能时收集、生成和管理的数据，包括直接或者通过第三方依法采集、依法授权管理和因履行职责需要依托政务信息系统形成的数据。[21]这些数据类型多样、内容丰富，涉及到国计民生的方方面面。政府数据与商业数据虽同为大数据的重要组成部分，但二者在数据的收集主体、收集目的以及使用规则等方面存在重大不同，而这些不同体现在法律属性上首先是“公”与“私”的分野。具体而言，商业数据属于“私财产”领域，而政府数据则属于“公财产”范畴。我国的立法实践和学术研究一般将具有“公”属性的财产称为“国有财产”。
（一） 政府数据具有国有财产属性
1.国有财产释义
国有财产制度可追溯至古罗马法，经大陆法系国家的立法和学术研究臻于完善。所谓“国有财产”，是指归属于国家所有的财产，在我国主要相对于“集体财产”和“私人财产”而言。[22]目前，我国关于国有财产的立法实践和理论研究均处于初级阶段，尚未形成普遍共识。综合来看，现有讨论大多聚焦于物权法上的国家所有权，但事实上，国有财产应包含一切具有财产属性的利益，像知识产权等无形财产权也属于国有财产的重要组成部分。虽然《宪法》和《物权法》明确规定了自然资源、城市土地、野生动植物资源、无线电频谱资源、文物、国防资产、基础设施等几类国家享有所有权的财产，[23]但这些规定并不精细。值得一提的是，早年深圳市出台的《深圳经济特区国有资产管理条例》涉及到一些关于国有财产的具体内容， 其将国有财产明确划分为（1）经营性国有财产；（2）公用国有财产,包括公务用国有财产、公共用国有财产和事业用国有财产；（3）天然资源性国有财产，[24]其中体现的分类思想明显有大陆法系理论的影子。
以最为成熟的法国立法为例，国有财产按使用目的和用途可分为“国有公产”与“国有私产”两大类型。所谓“国有公产”是指以社会公共利益为宗旨、不以营利为目的、服务于公共管理活动（如行政机关办公设施）或直接供社会公众使用（如街道等公共设施）的财产， 前者称为“公务用公产”或“公用物”、后者称为“公共用公产”或“公共用物”。[25]因关系全体公众利益，国有公产不可自由处分，属于公法调整范畴；国有私产则指国家专有的、以营利为目的、能够满足类似于私人“私”需求的财产，典型代表为国家作为出资人对所设立的国有企业享有的股权，是市场化的产物，属于私法调整领域。[26]当然这样的划分并不绝对，有的国有财产既具有国有公产属性，又具有国有私产属性，应根据法律规定或具体情形来认定。本文无意详细鉴别具体国有财产的类型归属，只欲借用这一理论框架对政府数据的法律属性做一些初步探讨。
2.政府数据属于国有公产中的“公用物”
数据是人类认识客观世界的工具和产物，政府作为各项社会事务的管理者和服务提供者， 自然离不开这一重要工具的参与，尤其是进入信息时代之后，借助电子手段和数据分析对社 会各个领域进行管理更成为各国政府的主要战略选择。我国自上世纪 90 年代起开始筹划和建设“三金工程”以及一系列“金字工程”，作为我国信息化建设的基础工程；2002 年， 国家信息化领导小组出台《关于中国电子政务建设的指导意见》，提出要整合资源、统一规 划、统一标准以加快建设电子政务平台，重点将围绕“两网一站四库十二金”[27]展开；2006 年，中共中央在《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中再次指出要“加快电 子政务建设，推进公共服务信息化”。而伴随近年来大数据、物联网、云计算等技术的崛起， 上述信息系统中所收集和保存的海量数据就成为政府数据最重要的来源。
无论是先前的“金字工程”，还是之后的电子政务信息平台，都是由国家主导、财政支持、各部门负责实施的系统工程，都旨在提高政府管理和服务的综合决策能力与办事效率， 体现统一的国家意志，所形成的数据资源自然也是相关信息系统不可分割的重要组成部分。因此，这些政府数据与相关信息系统应一起归属于国有财产范畴，更进一步，属于国有公产中的“公用物”。“公用物”是实现公共行政必需的物质保障，政府收集和存储数据的初衷即出于公共管理和服务需要。如果说早先的“金字工程”是为便利各部门垂直方向上的业务协同，那么电子政务信息平台则是为加强各部门横向间实时数据的共建共享。在这些系统或平台中，数据体现出明显的工具特性：作为信息的载体，其既可用于记录和反映已发生的各种客观事实以供事后查询和核实，又可用于总结经验、发现规律和预测将来。从这个意义上来看，政府数据与办公用计算机、文件处理器的功能并无二致，都系政府机关或部门履行公共职能所必需，甚至其发挥的作用远甚于后者，具有不可替代性。
值得一提的是，《物权法》将“无线电频谱资源”作为物权客体规定为国有财产，这显然与其物理属性不相符。严格说来，无线电频谱是无线电频率排列形成的集合，不属于有体物意义上的动产或不动产，不应由物权法调整。[28]与无线电频谱资源类似，政府数据也属于非物权范畴的国有财产，这也间接印证了上文关于数据财产权是一种新型财产权的结论。
（二）政府数据的权属界定
对于政府数据的确切归属，各地的立法实践多回避了这一内容，个别省市虽有涉及，但规定并不一致，如《汕头经济特区电子政务建设管理办法》（2015 年）、《福建省政务数据管理办法》（2016 年）和《西安市政务数据资源共享管理办法》（2018 年）规定政务信息资源归国家所有，应纳入国有资产管理；而《广东省政务数据资源共享管理办法》（2018）、《重庆市政务信息资源共享开放管理办法》（2018 年）则规定政务数据/信息资源归政府所有，至于此处“政府”的确切含义，根据对上下文以及规章目的的解读，应为“地方政府”。这些互有冲突的规定一方面反映了部分地方政府已经认可了政府数据的财产属性，并按照传统物权的思维在“所有”的层面上讨论政府数据的归属问题，但另一方面也反映了各地对政府数据的权属认识存在差异，那么政府数据究竟应归何方所有？
1.国有财产应由中央和地方分别所有
对于国有财产在中央与地方间的关系建构，我国学界目前主要有两种观点，一种主张应由国家对国有财产“统一所有”，长期的立法实践即采取这一模式，但这一中央集权体制使得地方自主权缺乏、管理成本加剧，国有财产也流失严重。于是，又有学者提出了中央与地方政府“分别分级所有”学说，并逐渐成为学界共识，但时至今日，仍未被官方和相关立法采纳。[29]国有财产虽冠以“国家”之名，但抽象的“国家”并不能成为一个法律上的实体，因此无法成为民法上具体“物”的权利人；[30]而我国《宪法》和《物权法》规定的“国家所有即全民所有”[31]与其说是法律上的权属划分，不如说是政治经济学意义上的所有制宣示，照样没有制度层面的操作意义。国家必需依靠各级政府来行使权力、履行职责，政府才是国家在具体事务中的代理人。或许正是认识到这一点，《物权法》在“全民所有”之后又规定到“国有财产由国务院代表国家行使所有权”，但这一规定显然太过粗放，既没有对国有财产做具体区分，也非对所有国有财产类型均适用——国务院不可能也没有必要对某一基层政府部门中的办公桌椅行使所有权。
事实上，由于我国实行中央与地方根据事权划分财权的分税制财政管理体制——中央财 政主要承担国家安全、外交、中央国家机关运转、宏观调控等事项所需经费和支出，地方财 政主要承担本地区政权机关运转以及本地经济、社会事业发展所需经费和支出——地方政府 作为地方财政收入的法定管理者和产权人，理应对所有由地方财政所支持的财产享有所有权，这不但是权利与义务一致的要求，更是权力与职责对等的要求。“谁出资、谁享有;谁管理、谁负责”显然要比泛泛而笼统地强调“维护国有财产的统一性和完整性”[32]更符合我国的现实国情、更有利于国有财产的保护和运营。
2.地方政府数据应归地方政府所有
根据上文对国有财产“分别所有”学说的阐述，作为“公用物”的政府数据当然也符合这一中央与地方的权属分配关系——中央政府部门收集与产生的数据归中央政府所有、地方政府部门收集与产生的数据归地方政府所有。这样界定一方面是对我国各地现有的政府数据利用实践进行法律确认，另一方面则赋予地方政府一定程度的自主权，激励其根据自身特点和现有条件，有计划、有重点地开展政府数据的开放和管理。如目前各地出台的关于政府数据资源管理的立法，就体现了地方政府在政府数据管理和利用方面强烈的自觉意识和自主冲动，典型代表为《贵州省政府数据资产管理登记暂行办法》（2017 年），该规章将所有具有经济和社会价值的政府数据都作为资产进行登记管理，以为后续的政府数据评估、确权、交易奠定基础。[33]
由于先前“金字工程”奠定的以业务为基础的管理体制，实践中，相关主管部门出于利益考虑往往容易将其管理的政府数据视为各自的部门财产，拒绝开放或与其他部门共享，[34]利益条块分割严重，不但易导致“数据烟囱”和“数据孤岛”现象，还给政府实施统一的数据管理和调度造成障碍，因此，厘清政府与数据实际控制部门间的关系也非常重要。事实上， 虽然政府的职能由各部门具体承担、履行，政府原则上只起宏观协调和综合指导作用，但各部门是由政府授权，故应仅享有授权范围内的权限，政府数据只能由政府统筹规划、统一安排、并成立专门部门综合管理，如《四川省政务信息资源共享管理实施细则》（2017 年） 中就规定“各级政务部门履职过程中形成的政务信息资源由本级政府授权政务部门管理和使用，不得以数据权限为由拒绝共享或公开”（第 5 条），以及《西安市政务数据资源共享管理办法》（2018 年）规定“政务部门依据其法定职能拥有对相关政务数据资源的采集权、管理权和使用权”（第 7 条），而未提及收益权和处分权。关于这一点，《物权法》中“国家机关对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定处分的权利”（第 53 条）也可做印证，即国家机关并非国有财产的真正权利人，其只是代表国家或政府行使部分权能，只能占有和使用，不能收益和处分。
更进一步，根据国有财产理论，对“公用物”的使用需依照法律法规的明确规定、由特定主体基于特定使用目的开展，不得设定私权或影响公务用途，除非其公用物属性发生变化。[35]换言之，由于“公用物”涉及公共职能履行，即便是作为权利人的地方政府也需依法使用和处分，否则，任由安排和处置必然会导致数据资源浪费、公共职能受限、甚至出现寻租腐败现象，最终损害全体公众的利益。国有公共财产的使用要求如此严格，以至于有观点认为， 厘清公产权属只是一种静态保护，需要规范的恰是公产的实际管领而非所有，[36]如何使用公产是公产理论的核心要义所在。
三、政府数据的开放之道与理论基础
上世纪 50 年代，由于“主权在民”思想和“知情权”理论的影响，国际上兴起了一股政府信息公开运动，主张者认为现代政府乃民主选举产生，政府权力来源于人民，因此，人民（或曰公众）有权了解政府公共管理活动中的具体情况，这不仅关系到其在社会生活中的切身利益，更与政府的法治程度和开放程度密切相关。[37]进入新世纪，随着信息技术的发展， 数据成为信息最原始和重要的载体，且在电子政务平台广泛普及的背景下，从政府信息公开到政府数据开放也就成为历史必然。
（一） 政府数据的公共开放及其理论分析
2009 年，美国时任总统奥巴马签署《透明与开放政府指令》备忘录，开启了政府数据开放运动的序幕。彼时的数据开放与信息公开一样，具有追求政府透明、满足公众知情权和公共监督权的意涵。而伴随近些年来大数据概念的火爆，数据的潜在价值开始逐渐被认识和发现，充分开发和利用数据资源就成为提升国家竞争力的重要着力点；作为公权力的代表， 政府是最大规模的数据采集者和持有者，开放和利用政府数据、在政府数据上先行先试变成各国实施数据战略的必要举措。[38]据世界银行统计，已有 50 多个国家和超过 250 个各级政府及联合国国际组织实施了“开放数据行动计划”。[39]我国的很多省市也自 2012 年起先后加入了这一如火如荼的国际化运动中。此时的数据开放已超越信息公开，具有了鲜明的“经济利益”导向，旨在通过开放政府数据激励社会产品和服务创新，让公众从数据中获益，进而促进整体经济的增长。[40]换言之，将原本仅供内部公务使用的政府数据向社会开放，其出发点有二：首先，服务和惠及公众；其次，刺激和推动经济增长。
政府数据从封闭到开放，由于使用目的、使用范围和使用方式发生变更，其法律属性也相应地从“公用物”转变为“公共用物”。“公共用物”是为了社会公共福利、由政府投资或法定专属于政府而供社会公众使用的国有财产。根据国际上政府数据开放运动的惯例，用于开放的数据需满足“非歧视性”、“机器可读性”和“开放授权性”三个要求。[41]其中， “非歧视性”和“开放授权性”强调与数据共享不同的、来自开源世界的平等、自由的价值观，体现了“公共用物”的“公共”内涵，而“机器可读性”则强调与信息公开不同的技术特性，体现了“用”的内涵。但由于数据易复制的特性，开放并不影响该部分政府数据继续作为“公用物”在行政管理活动中发挥作用，“公共用物”只是其在开放状态下所具有的属性。由前文可知，国有财产在目的外使用必须经由法律法规的明确规定，这也与我国当下各地政府数据开放的实践操作相印证——在开放数据的同时出台相应法规、规章以明确相关事宜。
区分政府数据“公用物”与“公共用物”属性的意义在于，后者由于涉及到广大不特定公众的利益而比前者需要更多行为规范和细分规则。一般情况下，“公共用物”有自由使用、一般许可使用和特别许可使用三种使用方式。[42]对照我国目前各地政府数据的开放实践，开放主体根据数据的公共属性提前制作开放目录，并普遍采取“主动开放+依申请开放”的模式。具体而言，主动开放不设定限制条件，任何人均可无差别免费访问、获取，属于“自由使用”；而依申请开放则需使用人提供包括申请用途、应用场景和安全保障措施等特定信息，经审核通过后才可获取，属于“许可使用”。在这里，依申请开放与“非歧视性”要求并不矛盾，前者强调针对不同性质、不同使用目的的主体，而后者则针对相同性质、相同使用目的的主体，故需区别对待。[43]
出于公共服务目的而开放的政府数据强调开放的普遍性和无差别性，属于政府数据开放的本来意涵和普通语境所指。但经过数年发展，我国各地的政府数据开放实践并不如人意， 仍有大量地区存在开放数据范围过窄、体量较小、质量不高、时效性差等问题，尤其是开放数据未能被有效应用更是各地通病。[44]这其中有很大一部分现实原因：政府数据开放所强调的“机器可读性”意味着政府需对开放数据进行标准化分类、质量控制、生命周期管理以及提供稳定而安全的开放平台，会涉及到存储、计算、安全、运维等一系列专项工作，是一项投资巨大的系统工程，与政府的财政能力密切相关。虽然提供公共服务是地方政府的当然职能，但由于我国中央对地方官员的政绩考核主要通过可量化的经济发展指标，而地方政府在分税制影响下又获得了事权范围内相对独立的自主权，因此，其对于无法营利的公共服务投入缺少兴趣和动力。[45]再加上政府数据开放作为一项新型的公共服务供给类型，尚没有任何制度或规则可循，即便是经济发达的国家或地区，政府也往往缺乏相应的技术和管理经验。于是，从中央到地方、从产业界到学界，都在倡导对政府数据进行市场化运作，期望通过引入市场力量和竞争机制来促使政府数据被更好地开发和利用。[46]但这样一来，又有学者担心， 若政府习惯于将繁冗复杂的数据库建设和公共服务外包给私营企业，将出现大量按商业逻辑运营政府数据的实践，政府的数据能力将让位于私人服务的数据能力，最终导致公共利益受损。[47]那么，政府数据开放的市场化运营是否真的会损害公共利益，其与政府数据公共开放的关系如何？这需要先对政府数据市场化运营的现状进行认识和总结。
（二） 政府数据开放市场化运营现状总结
政府数据开放的市场化运营并非新鲜事物，其很容易让人联想到公用事业的市场化。所谓“公用事业”（public utilities）是指对公共利益具有重要影响、为不特定公众提供生活和生产必需的基础服务的产业或活动，如水务、电力、公共交通、污水处理等，由于投入巨大而回报率极低，易出现市场失灵现象，因此往往由政府来组织和提供。但自上世纪 70 年代开始，伴随全球化和信息化的蔓延，以信息控制、集权垄断为基础的官僚科层体制越来越难以适应变化迅速的现代生活，机构臃肿、效率低下、服务不佳，再加上普遍面临的财政赤字和经济危机，[48]使得政府对公共服务的提供也逐渐捉襟见肘，出现政府失灵现象，这促使西方各国开始反思，尝试对公共服务供给机制进行改革。此时，新自由主义对市场的价值被重新发现，其崇尚市场力量，反对政府过渡干预，认为政府干预会错配资源，并主张将竞争机制引入对公共品的供给中，即为“公用事业市场化”，也可称为“公共服务市场化”。[49]公用事业市场化运营的方式很多，典型如政府向市场购买产品或服务、通过许可证、特许经营合同将资源使用或服务提供权交给市场但政府保留产权以及直接将公共物品的产权或经营权部分或全部转让给市场主体等，这些方式的市场化程度各有高低。综合来看，目前学界和产业界常常提及的政府数据的市场化运营可分为以下几种情形：
第一种情形，引入技术企业参与政府数据开放平台或相关系统设施的开发、建设。该情形发生在政府数据被正式开放之前，是为数据开放做准备，与政府部门的其他信息系统（如官方网站、政务平台）建设项目一样，属于使用财政资金采购技术服务或建设工程的政府采购性质。第二种情形，激励企业对已开放的政府数据进行充分开发。该情形发生在政府数据开放之后，是数据开放的目的和意义所在，此时政府主要起引导和激励作用，如出台优惠政策、加大媒体宣传、举行创新大赛等。第三种情形，专门针对政府数据“开放”这一过程。按照开放目录在政府数据平台上向公众无差别地提供数据属于政府数据开放的基本要求，但若仅仅止步于此，并不能充分发掘政府数据的价值、提高其利用效率，因此引入市场力量对政府数据进行专门开发，以为社会提供更多增值服务，又可称为政府数据的“商业化运营”。
贵阳市在这方面有较为体系化的实践探索。为了应对因体制、机制、方法和模式的限制， 以及单一政府机构无法将平台资源与市场结合的现实困境，贵阳市政府提出了建设“一企一基地”的计划，所谓“一企”是指由市国资委间接控股的贵阳块数据城市建设有限公司（下称“块数据公司”），经市政府授权运营相关数据平台并提供数据服务；而“一基地”是指吸引数据产业链上各相关企业参与入驻的大数据加工清洗基地。在具体操作流程上，首先， 由块数据公司对全市各政务应用系统中的数据进行采集、清洗、脱敏，并在政府各部门间共享交换；然后，经过处理的数据一方面根据开放目录在公共数据开放平台上开放，另一方面则提供给基地入驻企业，由后者根据契约约定进行再加工、建模和应用，之后再向社会提供增值服务，是谓“契约式开放”；[50]再次，块数据公司还可以利用政府数据开展增值运营， 向社会提供政府数据开放运营服务和创业孵化服务。[51]所谓“孵化服务”，以已经实行的交通数据孵化器为例，先搭建能为创客提供云计算和大数据的交通大数据开放平台，通过该平台创客可免费获得至少一年的优质资源，当孵化产品获得收益后，再引入大数据交易所实现收益分成。[52]可见，贵阳市在“主动开放+依申请开放”的基础上又探索出了“契约式开放” 和“孵化式开放”两种开放类型。[53]
块数据公司在政府授权的期限和范围内投资、建设、经营相关数据业务，并向社会公众提供相应数据产品或服务的模式与公用事业特许经营的外观非常类似。根据我国《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定，特许经营项目应通过招标、竞争性谈判等方式选择特许经营者并接受社会监督，但块数据公司作为地方国有企业，由政府基于特定事项专门设立， 一方面有利于政府数据基础设施建设和数据运营的内部化，避免了私营力量对政府数据开放的过度参与，另一方面还代表政府间接参与到市场活动中，其所主导的契约式开放和孵化式开放虽也包含有一定的公共服务目的，但更主要的是以逐利和增值为目的，通过市场行为充分、高效挖掘数据价值，最终促进数据产业快速发展。
（三） 政府数据营利性开放的理论分析
通过上文可知，政府数据开放可分为两种类型，一种是出于公共服务目的的公共开放， 另一种则是商业化运营下的商业开放。就后者而言，公共利益退居其次，保值、增值成为主要目的，法律属性上体现为国有私产。
传统国有财产理论认为国有私产对所有社会公众并非生活和生产必需，也非政府履行公共职能必需，除了政府其他主体均无法对其直接使用、收益和处分。区分国有私产的目的在于赋予政府对该部分财产可享有独立处分的“私权”，这样一方面限制了政府利用公产进行营利的冲动，另一方面又为政府有效开发和利用国有私产提供了正当性依据，较好地兼顾了公平与效率。事实上，政府作为社会共同体的最大范围, 并不存在真正的私有利益,最终的受益主体还是全体社会公众，区别仅在于是直接受益还是间接受益。[54]然而，传统理论主要针对特定时间内使用状态有限的有体物，如公立博物馆一旦商业化运营就会影响到普通公众的利益，而土地资源若不进行使用收费就会出现资源浪费的公地悲剧。但数据作为一种易于复制的无形物，在使用上具有非排他性和非竞争性，同一数据既可以作为“公用物”在行政管理活动中发挥作用，又可以为了公共利益作为“公共用物”而免费开放，还可以营利为目作为国有私产进行商业化运营，只要制度设计合理、分工明确、监督到位，这些不同状态下的使用就不存在互相挤占或干扰的问题。
国有私产理论为政府数据商业化运营提供了法律上的理论支持，证明政府数据并非如个别学者所强调的完全属于公共财产、关涉公共利益，其还可以作为国有私产实现营利目的， 而且作为国有私产的政府数据范围要大于作为“公用物”的政府数据范围[55]，因为数据开放需要成本，但并非所有政府数据对社会公众都有价值，有些缺乏普遍性和公共性的政府数据就无须采取公共开放的方式；假如不加区别地全部开放，不但会导致数据资源和公共投入的浪费，还可能带来新的社会不公——将非公共服务或产品均等化提供，对于无需求的公众来说是不公平的，这无疑挤压了其本应获得的其他更为重要的公共资源投入；但若将该部分政府数据作为国有私产由市场来配置，授予有出价意愿的企业使用，则既可以物尽其用，又可以为政府创收，从而形成稳定可持续的激励机制。换言之，除了因涉及国家安全、商业秘密、个人隐私等特殊原因而不能开放和利用的情形之外，政府数据都可以作为国有私产进行商业化运营，且包括已公共开放的部分（详见图 1 所示）。[56]
图 1 政府数据公共开放与商业化运营的范围关系示意
（注：以上并不表示包含与被包含关系，仅表示范围上的重合关系）
于是，这又涉及到另一个常被提及的概念——“政府数据资产化”[57]。“资产”是经济学、特别是会计学上的一个基本概念，根据我国《企业会计准则》的规定[58]，资产能给主体带来现金流入的价值增值，其外延范围小于财产，只有当财产作为生产要素投入生产经营活动、强调其增值性和营利性时才与资产等同，即国有资产仅指经营性国有财产、而非全部国有财产[59]，如前文提到的《深圳经济特区国有资产管理条例》就明确将经营性国有财产定义为国有资产（第 2 条）。但对政府数据而言，由于营利状态与非营利状态可同时并存的特性，且普遍具有商业使用价值，使得其具有了泛资产化的趋势，如包括贵州省在内的很多地方都将具有经济和社会价值的政府数据作为政府资产来管理。
这一仅强调政府数据的资产属性而忽略其公共属性的做法，可能会引发学界对政府数据过度商业化运营侵蚀或挤占公共利益的担忧，这就需要在制度上对二者进行严格区分。首先， 应安排不同性质的主体来分别负责政府数据的公共开放和商业化运营，并适用不同考核指标。运营主体若不做区分很容易发生角色混同和职能错位，将政府的公共管理职能与出资人职能 相分离，公共的交给公共部门做、商业的交给商业部门做，正是转变政府职能、实现政企分开的必然要求，如前文介绍的贵阳市政府数据的公共开放由事业单位性质的市信息产业发展 中心负责，而增值性运营则由块数据公司承担。其次，还需要区别政府数据公共开放中可能 会发生的行政收费与商业化运营时发生的交易费用，二者存在本质上的不同，前者属于以“受益者负担”[60]为理论基础的公法上的金钱给付义务，而后者则属于私法上平等主体间的交易对价，质言之，是否发生费用并非区分政府数据商业化运营的充要条件，关键在于数据的开 放目的和开放形式。再次，虽然被授权企业受私法调整，遵循平等自愿原则，但实际上由于其地位的特殊性，并不可能与其他市场主体真正平起平坐，尤其当其手握比土地还稀缺、珍贵的数据资源时，更易出现垄断、腐败、不正当竞争等损害市场竞争秩序的行为，因此，授权企业也必须遵循公开透明、公平竞争的原则，及时向社会公布相关信息，并接受公众监督， 如《福建省政务数据管理办法》（2016 年）中就规定被授权吸引社会资本合作开发政府数据的企业“应通过公开招标等竞争性方式确定合作开放对象”（第 34 条）。
结语
本文对政府数据的法律属性和开放之道进行了探讨，首先论证了数据作为人类认识世界的产物和工具，因具有价值性、可控性和独立性而得以成为法律关系客体，并对应成立一种新型的无形财产权，由合法的数据持有者享有。其次，借用大陆法系的国有财产理论为分析框架，对政府数据的法律属性和权属分配进行了界定，认为由各级财政支持产生的政府数据应归属于各级政府，是各级政府所有的一项重要财产，该财产首先归政府部门内部为履行行政管理职能所用，体现为“公用物”属性；当出于公共利益需要对社会公众开放时，又体现为“公共用物”属性；而当基于营利目的进行商业化运营时，则又体现为“国有私产”的属性。由于数据具有易复制的物理特性，这些具有不同使用目的、使用方式和使用范围的数据使用状态可同时并存、互不干扰。同时，处于不同使用情形下的政府数据因法律属性不同， 应分别适用不同的使用规则和制度约束，如作为“公用物”时仅限公务目的范围内使用，不得设立私权用于收益和处分，作为“公共用物”时则须满足非歧视性和开放授权性要求，不得私设门槛阻碍公众自由获取和使用，即当政府数据体现为国有公产的属性时，其权属与收益相分离，政府与其说是权利人，不如说是依数据目的和用途履行管理职能的管理者，社会公众是直接受益者；当政府数据作为国有私产运营时则需按照市场规则追求保值、增值，地方政府作为数据资产出资人是直接受益者。最后，为了避免政府数据商业化运营可能对公共利益的侵占，应将公共开放与商业化运营这两种职能分开而由不同主体负责、适用不同考核机制。“公”“私”分明才能使“服务”与“经营”这两种政府数据开放模式和谐相容，进而实现服务公众利益和推动经济增长的双重目的。
[1]参见肖卫兵：《论我国政府数据开放的立法模式》，载《当代法学》2017 年第 3 期；何渊：《政府数据开放的整体法律框架》，载《行政法学研究》；宋华琳：《中国政府数据开放法治的发展与建构》，载《行政法学研究》2018 年第 2 期；陈尚龙：《大数据时代政府数据开放的立法研究》，载《地方立法研究》2019 年第 2 期。
[2]参见曾娜：《政务信息资源的权属界定研究》，载《时代法学》2018 年第 4 期；胡凌：《论地方立法中公共数据开放的法律性质》，载《地方立法研究》2019 年第 2 期。
[3] 江平主编:《民法学》,中国政法大学出版社 1999 年版，第 82 页。
[4]参见王融：《关于大数据交易核心法律问题——数据所有权的探讨》，载《大数据》2015 年第 2 期； 杨立新、陈小江：《衍生数据是数据专有权的客体》，载《中国社会科学报》2016 年 7 月 13 日第 005 版；丁道勤：《基础数据与增值数据的二元划分》，载《财经法学》2017 年第 2 期；龙卫球：《数据信息财产权构建及其体系研究》，载《政法论坛》2017 年第 4 期；王玉林、高富平：《大数据的财产属性研究》，载《图书与情报》2016 年第 1 期。
[5] 基于这三个标准，张文显教授认为国家权力、人身人格、行为、法人、物、精神产品、信息等七类利益或利益载体可以构成法律关系的客体。参见张文显：《法哲学范畴研究》（修订版），中国政法大学出版社 2001 年版，第 107 页。
[6] 张勇进、王璟璇：《主要发达国家大数据政策比较研究》，载《中国行政管理》2014 年第 12 期。
[7]参见[美]劳伦斯·莱斯格：《代码 2.0：网络空间中的法律》，李旭、沈伟伟 译，清华大学出版社 2009 年版，第94、98 页。
[8]参见梅夏英：《数据的法律属性及其民法定位》，载《中国社会科学》2016 年第 9 期，第 179 页。
[9]See Russell L. Ackoff, “From Data to Wisdom”, Journal of Applies Systems Analysis, No.16,1989, pp.3-9.
[10]学界在讨论这一问题时，常采用“数据产权”的表述。严格说来，“产权”属于经济学上的概念，与 “财产权”既有联系又有区别，前者重在从经济学角度分析，而后者强调权利特性、财产形式以及法律基础。现代意义上的产权范围非常广泛，除了物权、知识产权等财产权之外，还包括因与人身不能分离而不属于财产权的“人力资本产权”等，即凡在市场经济活动中体现为经济利益的权利都属于产权范畴。从这个角度来看，用“数据产权”的表述恰能反映该制度的本质特征——市场经济环境下因数据交易需求而产生的法律上的制度回应，且比照“知识产权”的命名，“数据产权”要比“数据财产权”更为准确和符合惯例，然而鉴于本文是从法律视角对数据进行讨论而区别于经济学上的研究，因此仍采“数据财产权”的表述，但其与“数据产权”的内涵、指代完全一致。
[11]参见朱谢群、郑成思：《也论知识产权》，载《科技与法律》2003 年第 2 期。
[12]王融：《关于大数据交易核心法律问题——数据所有权的探讨》，载《大数据》2015 第 2 期。
[13]古罗马法早期强调人对物的绝对支配，将人与物之间的法律关系直观地反映为物本身，从而将所有权与物等同；在《法学阶梯》中，出现了有体物与无体物之分，但由于仍秉持所有权与物等同的理念，就又会陷入“所有权的所有权”逻辑怪圈中；到了近代的《法国民法典》，其仍将“无体物”的概念通过“无形财产”的形式予以体现（第 526、529 条），这意味着权利可构成财产中的动产和不动产，以致仍会面临与古罗马法相似的逻辑难题——是否存在用益权或地役权上的所有权？而《德国民法典》则明确摒弃了“无体物”这一存在明显逻辑缺陷的概念，将所有权之外的权利作为一种“无形财产”严格与“物”相区分， 这一转变得益于现代“权利”概念的发展和日臻成熟，标志即为债权、继承权从物权中剥离，而物权中的他物权也从所有权中剥离，并各自取得独立地位。参见汪洋：《罗马法“所有权”概念的演进及其对两大法系所有权制度的影响》，载《环球法律评论》2012 年第 4 期；方新军：《盖尤斯无体物概念的建构与分解》， 载《法学研究》2006 年第 4 期。
[14]王广震：《大数据的法律性质探析——以知识产权法为研究进路》，载《重庆邮电大学学报》（社会科学版），2017 年第 4 期。
[15]参见赵萃萃：《英美财产法之 Estate 研究》，山东大学 2010 年博士学位论文，第 131 页。
[16]参见王利明：《人格权法研究》，中国人民大学出版社 2005 年版，第 9 页。
[17]参见师文静：《钱钟书书信拍卖最终取消》，载《齐鲁晚报》2013 年 6 月 7 日第A18 版。
[18]数据的公共利益是从其认识世界的工具角度出发，正如版权保护表达而不保护思想、专利权保护发明却不保护发现一样，知识发现是全人类的财富，数据当然也不可能绝对私有化。当数据运营者对数据的应用可能侵害到公共利益时，如滥用市场支配地位的数据垄断，其行为就会受到限制。本文因篇幅所限对此不予展开。
[19]学者方新军即认为人格权的客体是人格利益，这些利益是人所以为人的必备要素，但并非所有的人格要素上都相应地存在一个人格权。参见方新军：《权利客体的概念及层次》，载《法学研究》2010 年第 2 期。
[20]Raymond Shih Ray Ku, “The Creative Destruction of Copyright: Napster and the New Economics of DigitalTechnology”, The University of Chicago Law Review，Vol.69, No.1,2002,p279.
[21]《政务信息资源共享管理暂行办法》国发［2016］51 号曾将“政务信息资源”定义为政务部门在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的文件、资料、图表和数据等各类信息资源，包括政务部门直接或通过第三方依法采集的、依法授权管理的和因履行职责需要依托政务信息系统形成的信息资源等。其所称政务部门，是指政府部门及法律法规授权具有行政职能的事业单位和社会组织。本文对政府数据的定义即参考了上述规定。
[22]参见《物权法》第五章的相关规定。
[23]参见《宪法》第 9、10 条，及《物权法》第 49、50、51、52 条。
[24]参见《深圳经济特区国有资产管理条例》（1995 年，已废止）第 2、3 条。
[25]参见王名扬《法国行政法》，中国政法大学出版社 2000 年版，第 307 页；蔡守秋：《析法国行政法中的公产与公众共用物》，载《宁夏社会科学》2015 年第 6 期。
[26]参见高富平：《建立国有资产分类规范的法律体系》，载《华东政法学院学报》2000 年第 5 期；肖泽晟：《社会公共财产与国家私产的分野——对我国“自然资源国有”的一种解释》，载《浙江学刊》2007 年第 6 期；张力：《论国家所有权理论与实践的当代出路——基于公产与私产的区分》，载《浙江社会科学》2009 年第 12 期。
[27]“两网”是指政务内网和政务外网，“一站”是指政府门户网站，“四库”是指人口、法人单位、空间地理和自然资源、宏观经济等四个基础数据库，“十二金”是指重点推进的十二个办公业务资源系统，即前期开展的“金字工程”，“两网一站四库十二金”覆盖了我国电子政务建设的各个方面，涉及信息资源开发、信息基础设施建设与整合、信息技术应用等领域，初步构成我国电子政务系统的基本框架。
[28]具体论述参见王文娟：《国家所有权下的无线电频谱资源法律属性研究》，载《北京邮电大学学报》（社会科学版）2018 年第 4 期。这一法律漏洞反映了我国《物权法》仍未摆脱“财产等于物、财产权等于物权”这一沿袭自古罗马法的固有思维。
[29]参见李昌庚：《国有财产的中央与地方关系法治考量》，载《上海财经大学学报》2011 年第 4 期。
[30]孙宪忠：《“统一唯一国家所有权”理论的悖谬及改革切入点分析》，载《法律科学》2013 年第 3 期。
[31]参见《宪法》第 9 条，《物权法》第 45 条。
[32]参见王利明：《物权法研究》，中国人民大学出版社 2007 年版，第 231 页。
[33]参见余志兰、彭歆北：《建立政府数据资产登记制度 促进政府数据资源交易流通》，载《通信企业管理》2017 年第 5 期。
[34]参见李长安：《发展大数据须打破部门割据》，载《经济参考报》2015 年 9 月 8 日第 002 版。
[35]参见李昌庚：《国家公产使用研究》，载《政法论丛》2014 年第 2 期。
[36]参见江必新、梁凤云：《物权法中的若干行政法问题》，载《中国法学》2007 第 3 期。
[37]参见陈运雄、蔡梅娥：《论政府信息公开的法理基础》，载《求索》2008 年第 12 期；刘萃、吕艳滨：《政府信息公开研究》，载《政法论坛》2003 年第 2 期。
[38]参见陈尚龙：《论政府数据开放的理论基础》，载《理论与改革》2016 年第 6 期。
[39]World Bank ,“Open Data in 60 Seconds”， Official website of the World Bank， http://opendatatoo lkit.worldbank.org/en/open-data-in-60-seconds.html，last visited on June 11, 2019.
[40]See Barbara Ubaldi, “Open Government Data: Towards Empirical Analysis of Open Government D ata Initiatives”, OECD Working Papers on Public Governance, No.22,2013, p4.
[41]参见高丰：《开放数据：概念、现状与机遇》，载《大数据》2015 年第 2 期。
[42]李昌庚：《国家公产使用研究》，载《政法论丛》2014 年第 2 期。关于“公共用物”的三种使用方式，以公园景点为例，普通公众可自由使用，在公园里的商业行为需获得一般许可，而封闭公园供特定使用则需特别许可，如云冈石窟景区因举办电影节活动经大同市政府批准某日停止售票、检票。参见《关于云冈石窟景 7 月 26 日下午停止售、检票的通告》，云冈石窟旅游网，http://tour.yungang.org/trip-news-content.aspx?p=2&infoid=680.（最后访问时间：2019 年 7 月 23 日）。
[43]各地对依申请开放的规定略有不同，如《贵阳市政府数据共享开放实施办法》（2018 年）规定自然人、法人和其他组织均可以申请，而《福建省政务数据管理办法》（2016 年）与《西安市政务数据资源共享管理办法》（2018 年）则规定只有内资控股法人企业、高校或科研院所才可以申请。
[44]参见复旦大学数字与移动治理实验室：《中国地方政府数据开放报告》（2019 年上半年），第 4-5 页。
[45]参见郁建兴、高翔：《地方发展性政府的行为逻辑及制度基础》，载《中国社会科学》2012 年第 5 期。
[46]在中央层面，2016 年国家发改委、财政部、教育部、公安部、民政部等十部委发文《推进互联网+ 政府服务开展信息惠民试点实施方案》，倡导政企合作，合理开放利用数据资源；在地方政府和产业界层面， 据数据公司“九次方”宣称，其已成功与全国 80 余座城市合资设立了数据应用及数据资产运营管理公司， 用技术和创新实力部署了 500 多个大数据平台以激活政府数据，参见《九次方大数据星河布局：80 余省市因地制宜、全面开花》，九次方官网，http://www.jusfoun.com/sjxw/9473.jhtml.（最后访问时间：2019 年 6 月 12 日）；在学界层面，参见洪学海等：《智慧城市建设中政府大数据开放与市场化利用》，载《大数据》2016 年第 3 期。
[47]参见胡凌：《论地方立法中公共数据开放的法律性质》，载《地方立法研究》2019 年第 2 期。
[48]参见胡象明、鲁萍：《治理视野下的政府公共服务市场化》，载《北京行政学院学报》2002 年第 5 期。
[49]参见邹燕：《公用事业市场化的问题与反思》，载《宏观经济研究》2010 年第 4 期。
[50]参见黄明峰：《贵阳市政府数据共享开放的思路和实践》，数据观网，http://www.cbdio.com/BigData/ 2017-05/02/content_5508123.htm.（最后访问时间：2017 年 5 月 2 日）。
[51]参见贵阳市人民政府办公厅《关于授权贵阳块数据城市建设有限公司运营政务云平台及提供政府数据服务的通知》，筑府办发〔2017〕第 24 号。
[52]参见刘祎、曹源麟：《贵阳市交通大数据孵化器正式开通》，数据观网，http://www.cbdio.com/BigDat a/2015-09/29/content_3900883.htm.（最后访问时间：2015 年 9 月 29 日）。
[53]参见《2016 年全市大数据发展情况及 2017 年重点工作打算》，贵阳市大数据发展管理局官网，http://dsjw.guiyang.gov.cn/c9565/20170309/i1178179.html.（最后访问时间：2017 年 3 月 9 日）。
[54]参见高富平：《建立国有资产分类规范的法律体系》，载《华东政法学院学报》2000 年第 5 期。
[55]但关于贵阳市的契约式开放和孵化式开放的具体细节，如是否收费、开放的数据类型、范围等是否与主动开放和依申请开放一致等问题，尚未能从官方公开渠道获得有效信息。
[56]业界也有人主张将政务数据分为红、黄、蓝三色，红色部分关乎国家安全，仅限政府内部使用，黄色部分为有价值的数据，可有偿向社会提供，而蓝色部分则免费向社会。这一理论有一定合理性，但并未明确红黄蓝三部分之间的逻辑关系，事实上公共属性越强的数据，商业价值越大。参见《王叁寿：政府数据资源开发应用的三色论》，人民论坛网，http://www.rmlt.com.cn/2019/0109/537042.shtml.（最后访问时间：2019 年 1 月 9 日）。
[57]参见张莉莉、刘铁：《浅析政务大数据资产化管理的实现路径》，载《经贸实践》2018 年第 23 期； 范佳佳：《政府数据资产可持续运营评估理论模型研究》，载《上海商学院学报》2018 年第 3 期。
[58]《企业会计准则》第 20 条规定“资产是指企业在过去的交易或事项形成的、由企业拥有或者控制的、预期会给企业带来经济利益的资源。”
[59]参见郑显华：《论在立法中用“国有财产”取代“国有资产”的必要性》，载《前沿》2011 年第 8 期。
[60]“受益者负担”是指特定公共事业、公共设施或行政服务的特别受益者在其受益范围内以各种费用形式承担相关经费的理论。参见江利红：《日本受益者负担制度研究》，载《四川农业大学学报》2007 年第2 期。
